上海市闵行区食品经营许可 标准化建设调研报告

2018-05-16 12:23:28来源: 上海市闵行区市场监督管理局

引语:本文通过对闵行区食品经营许可现状进行介绍,解析当前许可工作中存在的问题,并以此为基础提出食品经营许可标准化建设的建议,以规范行政审批行为,完善运行机制,提高行政效能。

 

一、食品经营许可工作的现状

(一)历史情况

2003年之前,食品卫生监督管理工作主要由卫生行政主管部门负责。而许可制度的建立要追溯到1982年,当时的《食品卫生法(试行)》规定了卫生部门主要承担食品澳门新濠天地官网首页的监管职责,并建立食品生产经营的卫生许可制度。

2003年,食品产业的概念扩展到农业种养殖、农产品加工、食品生产加工、食品销售直至餐饮新濠天地娱乐官网,涉及从田间到餐桌的整个过程和各个环节。在此背景下,国务院于2004年9月颁布了《国务院关于进一步加强食品澳门新濠天地官网首页工作的决定》,规定由农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监督管理部门负责食品澳门新濠天地官网首页综合监督、组织协调和组织查处重大食品澳门新濠天地官网首页事故。而在上海市,流通环节食品澳门新濠天地官网首页监管职能是从2009年6月1日由食药监部门移交到工商部门的。

2009年2月,《中华人民共和国食品澳门新濠天地官网首页法》发布,该法将食品种养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费这四大环节纳入调整范围,实现了食品从养种植到餐饮消费的全过程监管。

2013年4月,国发〔2013〕18号《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》的国务院文件明确要求:将原食品澳门新濠天地官网首页办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品澳门新濠天地官网首页监管和药品管理职能进行整合,组建食品药品监督管理机构,对食品药品实行集中统一监管,同时承担本级政府食品澳门新濠天地官网首页委员会的具体工作。

(二)法律法规依据

食品经营许可依据的法律法规主要包括以下几个层面:

1、国家层面的相关规定。

(1)《中华人民共和国行政许可法》(2004年7月1日)

(2)《中华人民共和国食品澳门新濠天地官网首页法》(2009年6月1日)

(3)《食品经营许可管理办法》(2015年10月1日)

(4)《食品经营许可审查通则》(试行)(2015年9月30日)

(5)《超市食品澳门新濠天地官网首页操作规范(试行)》(2006年12月08日)

(6)《餐饮服务食品澳门新濠天地官网首页操作规范》(2011年8月22日)

(7)《关于做好餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证整合调整有关工作的通

知》(2016年3月14日)

2、本市的相关规定。

(1)《上海市食品澳门新濠天地官网首页条例》(2017年3月20日)

(2)《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》(2017年2月1日)

(3)《上海市集体用餐配送监督管理办法》(2005年8月11日)

(4)《上海市餐厨废弃油脂管理办法》(2013年3月1日)

(5)《上海市食品澳门新濠天地官网首页信息追溯管理办法》(2015年10月1日)

(6)《上海市生猪产品质量澳门新濠天地官网首页监督管理办法》(2008年3月1日)

(7)《上海市食品贮存、运输服务经营者备案管理办法(试行)》(2017年11月30日)

(8)《上海市网络餐饮服务监督管理办法》(2017年12月15日)

3、本市地方标准。

(1)《中央厨房卫生规范》(2013年2月1日)

(2)《集体用餐配送膳食生产配送卫生规范》(2014年10月1日)

(3)《餐饮服务团体膳食外卖卫生规范》(2013年5月1日)

(4)《即食食品现制现售卫生规范》(2014年10月1日)

(三)市场监管“3+1”后的情况

2014年10月20日前后,在浦东新区先行试点的基础上,各中心城区市场监督管理局陆续挂牌并正式运行。整合后的中心城区市场监督管理局承担原工商行政管理分局、质量技术监督分局、食品药品监管分局和区物价局价格监督检查等职能。

2015年6月,闵行区组建成立了“上海市闵行区市场监督管理局”,负责辖区食品及其相关产品的生产、流通和餐饮服务环节的监督管理。

“3+1”改革之后,上海市食品药品监督管理局负责监督指导全市食品经营许可管理工作。各区市场监督管理局负责辖区内食品经营许可具体管理工作。2017年2月上海市食品药品监督管理局印发了《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》,对于食品经营许可的审查标准进行了详细阐述。闵行区目前主要依照市局的上述标准开展现场审查工作。我区局层面负责企业的食品许可材料的受理和发证工作,同时还负责本区风险较高的餐饮和食品销售经营者的食品许可现场核查工作,比如大型、特大型饭店、集体用餐配送单位、中央厨房、生猪产品、牛羊肉批发(含批发兼零售)、自动售货机以及含现制现售的超市、卖场。市场监管所承担上述项目之外的现场核查工作以及个体工商户的食品许可材料的受理和发证工作。

二、食品经营许可现存问题

我区现行食品经营许可操作模式自2016年1月1日开展以来,各类流程日趋成熟。但是,随着时间的推移、政策的调整、人员的变化,许多问题也开始逐渐显现,给许可工作的顺利开展造成了阻碍。课题组历时4个多月,对各基层所、相关业务科室和其他区局开展深入调研、广泛听取一线执法干部的意见,现将主要问题归纳如下:

(一)制度层面的问题,主要指市食药监局制定的食品经营许可现场核查指南本身的自由裁量性和政策法规的变化调整造成了实践操作中出现问题。

1、核查指南部分条款内容表述不详尽。如各类饭店、机关和企事业单位食堂核查细则中的第七条“食品处理区面积与就餐场所面积之比:特大型饭店≥1:3.5;大型饭店≥1:3.2,中型饭店和小型饭店≥1:3.0。全部使用半成品加工、单纯经营火锅或烧烤,食品处理区面积可适当减少。”适当减少的比例并未阐明,需要核查人员自由裁量。如此执法人员无法执行统一的标准,对核准通过的判定容易引发歧义。

2、取消环评作为餐饮服务许可的前置条件带来争议。2017年2月正式施行的新版《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》(以下简称《办法》)已明确规定了申请食品经营许可需提交的材料,环境保护行政主管部门的审查意见或情况说明(以下简称环评)不再是收取项目,环评意见已不再是我市餐饮服务许可经办的前置条件,执法人员只以市局颁布的食品经营许可现场核查指南作为审评依据。而居民区、商务楼等人员密集区对环境诉求较高,一旦出现餐饮服务从业者噪音、油烟或异味扰民的情况,群众即认定作为发证机关的区市场局违反环境保护相关法律法规、不依法行政而产生强烈不满。故而近期有多例针对位于敏感区域的餐饮单位的投诉信访案,给基层执法人员许可核准带来困扰。

3、许可证有效期限“一刀切”的弊端。依据国家食药监总局颁布的《食品经营许可管理办法》第十九条规定,食品经营许可证有效期为5年。市局新版试行管理办法正式取消了临时证的设置,统一了许可证期限,一定程度上降低了办证频次、缓解了许可工作的压力,为相对人提供了便利。但完全取消临时证也有与实际脱轨的不合理性。对于短期开办的建筑工地食堂、服务于赛事活动的餐饮单位,阶段性的经营行为与长效性的许可期限不匹配,如不及时注销,则造成大量许可证空挂和失效,引发证后监管的混乱。对于房屋租赁期限远少于五年的经营单位,常出现合同到期后变更场所异地经营的情况,不利于监管部门对食品澳门新濠天地官网首页的把控。

4、新版试行管理办法所罗列的经营项目与核查标准不能完全涵盖现有业态。当下食品加工模式突破传统、日新月异,呈现多元化的形态,如3D打印巧克力、自动售卖机煮面、电热模具烤鸡蛋仔等。面对此类新兴模式,许可工作人员往往不能将其归入确切对应的经营项目,从而无法判定是否该核发许可证、核发哪类经营项目、以何种验收标准对现场进行规范。同时新兴模式是层出不穷、归之不尽的,针对性的管理办法的出台总是落后于新业态的发展,则会造成许可工作的被动。

5、食品经营许可要求常与消防澳门新濠天地官网首页要求相悖,使得核查人员和相对人陷入两难。比如食品经营许可核查指南要求餐饮单位“清洁操作区、准清洁操作区及其它半成品、成品暴露场所屋顶若为不平整的结构或有管道通过,加设平整、易于清洁的吊顶”;而消防喷淋系统安装好后,经营者不应加设吊顶将其覆盖。又如餐饮单位按照操作规范应做到“专间只设一扇门,采用易清洗、不吸水的坚固材质,能够自动关闭”;而消防审核部门常要求专间增设出口使之成为澳门新濠天地官网首页通道。

6、少数许可依据合法性存疑。如生猪产品、牛羊肉经营许可主要依据的《上海市生猪产品质量澳门新濠天地官网首页监督管理办法》,最新修改于2011年,而作为临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规,但截至目前仍未有相关地方性法规正式出台。

(二)事权划分及审批流程的问题,主要指在现行职责分工中的不合理之处导致了行政效率低、行政风险高。

1、我区现行许可操作模式如下:

 

 

 

申请单位

类型

受理环节

现场核查环节

审核环节

审批环节

发证归档

企业

餐饮

注册科窗口负责所有企业的材料受理

注册科负责500平方以上的大型、特大型饭店、500人以上就餐食堂(除工地食堂)、集体用餐配送单位、中央厨房的现场核查

注册科科长

分管局长

注册科窗口

基层所负责500平方米以下的小型饭店、中型饭店,现制现售项目,饮品店(甜品站)及500人以下就餐食堂的现场核查

注册科科长

流通

注册科负责含现制现售项目(除仅申请食品再加热、非直接入口食品制售)的超市、卖场,生猪产品、牛羊肉批发(含批零兼营)以及自动售卖机业态的现场核查

注册科科长

基层所负责除注册科核查之外的所有需现场核查的流通项目

注册科科长

个体户(及工地食堂)

餐饮

注册科负责500平米以上的大型、特大型饭店的材料受理

注册科负责500平米以上的大型、特大型饭店的现场核查

注册科科长

分管局长

注册科窗口

基层所负责除500平米以上的大型、特大型饭店以外的其他个体户工地食堂的材料受理

基层所负责除500平米以上的大型、特大型饭店以外的其他个体户工地食堂的现场核查

 

基层所所长

基层所窗口

流通

注册科负责含现制现售项目(除仅申请食品再加热、非直接入口食品制售)的超市、卖场,生猪产品、牛羊肉批发(含批零兼营)以及自动售卖机业态的材料受理

注册科负责含现制现售项目(除仅申请食品再加热、非直接入口食品制售)的超市、卖场,生猪产品、牛羊肉批发(含批零兼营)以及自动售卖机业态的现场核查

注册科科长

分管局长

注册科窗口

基层所窗口负责除注册科受理项目之外的材料受理

基层所负责除注册科核查之外的所有需现场核查的流通项目

基层所所长

基层所窗口

2、事权下放导致标准执行不一致的可能性提高。由于工作量巨大、人员配备不足,故自2016年1月起部分许可工作的现场核查环节从注册科下放至属地基层所。许可核查人员由集中转为分散,互相缺乏交流与借鉴,必然导致执行标准不统一的可能性大大提高。

3、文书受理、审查与现场核查分离引发矛盾。从上表可知,目前有部分申请项目是由基层所负责提前服务和现场核查,注册许可科负责材料受理、审核和发证归档。由于基层所和科室核查人员对审评细则的认知不同、场地信息和书面信息不能有效衔接,常出现科室对基层所已经现场核查通过的餐饮单位重新提出整改要求的情况,增加相对人申请负担和成本,造成政府部门公信力缺失,行政风险高。

(三)具体执行操作中的难点问题,是各基层所集中反映、亟待商榷的棘手问题。

1、实践过程中存在认知不一致。现场核查指南中餐饮部分的条款分为关键项(***)、重点项(**)和一般项(*),除所有关键项必须符合外,重点项和一般项都允许有一定额度的不符合数目,不符合项的数量在额度之内均可判定验收通过,如各类饭店、机关和企事业单位食堂核查细则共有关键项35条、重点项12条、一般项12条,小型饭店的验收通过标准即为关键项全部符合、不符合项目的数量≤8项(其中重点项不符合≤3项)。这样的判定标准本身有一定的执行弹性,执法人员在实践操作中常有认知不一致的情况。比如各类饭店、机关和企事业单位食堂核查细则中的第二十二条“食品处理区天花板需采用无毒、无异味、不吸水、表面光洁、耐腐蚀、耐温、浅色材料涂覆或装修”的要求为重点项(**),对于天花板不光洁平整的某个现场,在其他要求符合的前提下,有些执法人员认为该项不符合标准是比较严重的问题,需整改后复查;也有些执法人员认为一个重点项不符合在细则允许额度内,可直接判定其通过。每个执法人员对细则解读的侧重点不同,尺度松严把握不同,都会造成许可口径不一致。

2、政策更新过渡期审评标准执行模糊。2017年新版《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》较原《上海市餐饮服务许可管理办法》在具体细节要求上有了明显变化,如中型饭店同比大型饭店要安装洗碗机、新增即食生食类食品经营项目需设置专间等。基层所对于《办法》施行前已经按照原许可标准做过图纸指导且已装修完工的申请单位和申请延续换证、场地设施不变的原发证单位,在《办法》正式施行的初阶段过渡期是否还可延用原标准进行现场核查拿捏不准。

3、一地一证原则引发前证不注销后证无法办理案例。为尽量避免引发行政复议,我区尚未启动依职能注销食品经营许可程序。在同一地址上,前一户经营单位不注销许可证,则后续经营者迟迟不能办证,蒙受经济损失;无证经营又使得相对人和监管部门双双承担风险。目前我区已遇到多起类似案例,亟待设立一套完善合规的依职能注销流程。

4、食品经营从业人员获取食品澳门新濠天地官网首页知识培训合格证普遍有困难。根据《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》第十一条的要求,申请人必须有从业人员接受食品澳门新濠天地官网首页知识培训并考核通过取得合格证。目前闵行区只有一家第三方机构承接食品澳门新濠天地官网首页培训考核。一方面培训开班频次少、周期长,机考名额也受机位限制;另一方面,食品经营新濠天地娱乐官网从业人员的文化水平又普遍较低,难以通过考核。这些客观因素往往造成许多申请人其他手续齐全独缺培训合格证而长期无法办理食品经营许可证,让相对人蒙受不必要的经济损失。“考证难”也一定程度上滋长了申请人借用外单位培训合格证提交虚假材料的情况。

5、食品经营户档案调阅不便。目前我区仅有工商注册条线设立了可直接查阅的电子档案,食品许可档案尚未能扫描入系统,且企业档案分散在区局和基层所,没有进行系统地整理和归类,直接导致档案调阅不便,甚至出现遗失的状况,非常不利于整合同一申请单位的注册与许可信息,难以追踪许可的历史依据。且缺少详细的许可信息作为依托,监管干部需要花费较多时间和精力去了解经营单位的内部情况,证后监管效率大打折扣。

6、申请人在现场核查环节中常有不诚信行为,为了应付执法人员临时租借洗碗机、冷藏设施等关键设备,核查结束后即拆除,并没有切实安装到位,造成硬件条件不达标、证后监管情况与许可情况脱节。

7、房屋违建现象对许可工作的干扰。目前食品经营新濠天地娱乐官网场所面积超出产证范围的情况越来越多,有些是横向的搭建,有些是纵向的隔层,在许可过程中无法忽视,如不加以规范,违建部分则乱象丛生。而执法人员对于违建部分如何处置往往不能合理应对,处理方式也因人而异。

8根据市局《关于进一步加强“专业网络订餐”经营企业许可和监管工作的通知》要求,开设餐厅供现场用餐但主要经营方式仍为网络订餐,或者网络订餐数量大于其食品加工操作区域使用面积(平方米)1.5倍的经营企业(比如某饭店食品处理区面积为100m2,其单餐网络订餐外送量最多为150份),也应按照“专业网络订餐”的要求开展许可审查。但网络订餐数和堂吃数是随时变化的,无法精确;也不能单纯根据餐厅、厨房面积之比简单断定。所以在许可阶段很难界定申请人的业态是否为专业网络订餐,市局对具体如何界定也尚未给出明确答复。

(四)干部队伍自身水平的问题,是指目前执法人员专业素质薄弱、业务水平良莠不齐的困境。

1、专业人才紧缺。食品经营许可专业性较强,对从事相关工作人员的专业技能要求也很高,这需要许可培训和实践的长期性积累,并不能够一蹴而就。目前许多基层执法人员三局合并前并没有从事过食品许可监管工作,也没有接受过系统的食品经营许可条线培训,属于“半路出家”。基层所普遍反映许可业务骨干不足,难以统一口径、带动全所许可业务水平的提升。而注册许可科专业从事食品经营许可条线的干部仅有3人,其中窗口受理1人(兼顾餐饮、流通的登记受理),现场核查2人(兼顾餐饮、流通的申请材料审核)。2017年闵行区餐饮服务企业、单位食堂许可2298件,业务量同比2016年增长24.8%,其中特大型及大型饭店、集体用餐配送单位、中央厨房许可149件,同比增长69.3%;食品销售企业许可2777件,同比2016年增长55.2%,其中大型超市、生猪产品及牛羊肉批发、自动售卖机许可26件,同比增长30%。以现有食品经营户的增长速度,相关干部对全区大型食品经营项目现场核查和文书审查的工作已经疲于应付,难以腾出更多时间去履行注册科对基层所的业务指导以及抽查任务。

2、干部队伍自身业务水平存在差异。按照目前人事部门的规定,基层执法干部需要定期轮岗。岗位职能的调整导致人员流动性较大,难以保持许可工作和学习的延续性。且食品经营许可相关政策时有更新,执法人员缺乏连续性的工作经验和扎实的培训基础则不能掌握最新、最全的许可要求,致使现场核查有疏漏。基于以上客观环境,核查人员出现业务水平差异自然是无可避免的。从主观能动性来看,大部分基层执法人员都是身兼数职,在个人有限的时间和精力中应对各类繁杂的业务条线,必然会造成许多干部缺乏主动学习的热情,做不到对食品许可工作的精益求精。而少数执法人员安于现状、敷衍应对,缺乏对业务精深的探求,不能很好地消化吸收新版法律法规。这些不利因素都导致了现阶段执法队伍许可业务水平良莠不齐。

(五)许可工作中的廉政风险点分析

1、由于审评标准有一定的执行弹性,对于部分经营者而言,只要能让其以最小的代价顺利办证,就会不遗余力地用各种方式去突破执法干部的廉政防线,让执法干部放松尺度、降低标准,甚至违背原则为其大开方便之门。对于执法干部而言,一旦陷落权力寻租的泥沼,贪腐的“雪球”就会越滚越大,不仅给执法队伍抹黑、导致政府公信力下降,更会因放任现场条件不达标而埋下食品澳门新濠天地官网首页的隐患。

2、验收环节两人核查模式本身缺乏有效监督。在现场验收环节,执法干部通常两人一组共同对申请单位进行核查,互相监督的效果有限。手机、相机等移动设备可以便捷地辅助取证,但也有一些短板,如对现场光线等拍摄条件要求较高;存在间断性、缺乏同步性等。

3、由于目前我区食品经营许可流程中的图纸指导与现场核查是排在正式受理之前的提前服务阶段,并无法定时限规范,主要依靠核查人员自主把握,部分相对人会为了缩短流程时间而给予执法人员好处。

另外在许可核查中执法人员常遇到申请人已经装修好却不符合审评标准的情况,部分申请人会为了避免整改重装的成本支出而给予执法人员好处。这些都会造成权力寻租的漏洞。

三、其他区食品经营许可工作模式

为弥补我区食品经营许可条线工作短板,探寻实践问题的解决途径,课题组对我市各区的食品经营许可工作模式进行了走访调研,以汲取其他区局的先进工作经验。根据区域经济发展的差异,各区县在食品经营许可工作中所采用的模式不尽相同,代表如下:

(一)浦东新区许可工作模式

浦东新区地处城乡结合部,地理范围广、区域差异大,仅靠单个主管部门难以做到全覆盖。浦东市场局下设4个注册分局,36个基层所,1个执法大队。除执法大队以外,4个分局和36个基层所均以各自的监管责任区域为划分,分局层面负责辖区内所有企业的食品经营许可工作,而基层所负责所有属地个体户的食品经营许可工作。作为改革试验排头兵的浦东局在许可工作实践中也不乏新濠天地娱乐网站的闪光点,列举如下:

1、重大项目会审制。对于投资规模巨大或高风险的新建餐饮项目,由注册许可分局牵头,联合属地基层所监管人员共同参与前期服务指导和现场核查,群策群力,有效衔接许可发证和证后监管。

2、告知承诺制。对业态为自制饮品制售的饮品店(甜品站)等场地设施简单、风险较低的申请人实行告知承诺制。申请人只需签字盖章,承诺设施设备已达标,当场即可取得食品经营许可证,无需现场核查,发证后2个月内落实首次监管。该举措提高了行政效能,分解了许可干部业务压力。

3、许可审批电子化程度高。浦东局建立了独立的行政许可审批系统,材料受理时,将所有的纸制文书扫描入电脑,许可干部只需审阅电子文档进行审批,明显提升行政效率,也方便许可档案查询。

(二)长宁区为代表的中心城区

中心城区商业化程度高,发展趋于饱和,食品经营者新增户数保持在一个较稳定的水平;且中心城区面积普遍较小,执法成本相对较低,大型商场中设施设备硬件条件比较完善,现场核查通过率较高。以长宁为例,食品经营许可的现场核查及许可材料的受理、审核职能主要由局科室履行,基层所为辅。

(三)奉贤区为代表的远郊区

郊区商业化程度普遍落后于中心城区,但其发展速度相对较快,一座座商业综合体相继建成,随之食品经营户数也急剧增加。以奉贤为例,将现场核查及许可审核的职能全部集中在食品专业科(所)以及基层所,充分利用食品专业科(所)的理论专业性及基层所的地域优势和人员优势开展许可工作,而作为登记部门的注册科则专注于辅助性的许可材料的受理和发证。

四、食品经营许可标准化建设的建议

针对当前食品经营许可工作的现状和问题,为规范许可流程、优化行政效能、提升整体业务水平,推进食品经营许可标准化建设已刻不容缓。借鉴相关局的实践做法,结合我区实际情况,现提出以下具体建议:

(一)在以市局颁布的食品经营许可现场核查指南为审评标准不变的前提下,将一线许可干部已经普遍形成的成熟经验做法归纳总结,定为市局核查指南表述不详尽之处的补充解释,有利于统一许可口径,减少个体认知差异。具体制定如下:

内容出处

条款编号

原表述内容

现表述内容

各类饭店,机关和企事业单位食堂核查指南

第2条

设置与食品供应方式和品种相适应的粗加工(全部用半成品烹饪的可不设置)、切配烹饪(单纯经营火锅、烧烤的可不设置)、主食制作、餐用具清洗消毒、备餐等加工操作场所

增加“需设为独立隔间或区域的场所有特大型饭店:粗加工、切配烹饪、餐用具清洗消毒、餐用具保洁;大型饭店、供餐人数500人以上的机关、企事业单位食堂:粗加工、切配烹饪、餐用具清洗消毒;中型饭店:切配烹饪、餐用具清洗消毒。”

各类饭店,机关和企事业单位食堂核查指南

第7条

食品处理区面积与就餐场所面积之比:特大型饭店≥1:3.5;大型饭店≥1:3.2,中型饭店和小型饭店≥1:3.0。全部使用半成品加工、单纯经营火锅或烧烤,食品处理区面积可适当减少。

食品处理区面积与就餐场所面积之比:特大型饭店≥1:3.5;大型饭店≥1:3.2,中型饭店≥1:3.0;小型饭店面积配比≥1:3.0(切配烹饪场所需≥8㎡) 。全部使用半成品加工、单纯经营火锅或烧烤的面积配比≥1:4。

各类饭店,机关和企事业单位食堂核查指南

第10条

冷食制作专间累计面积≥食品处理区面积10%。

经营场所含大厅、可承办宴席的饭店冷食制作专间累计面积需≥食品处理区面积10%;经营场所为散座、包房的饭店此项可为不符合项。

即食食品现制现售(其他食品经营者)核查指南

第9条

除2.3中涉及的不规定最小面积的情形外,焙烤食品制作场所使用面积≥20㎡,采用冷冻面团为直接原料的可适当减小面积。

除2.3中涉及的不规定最小面积的情形外,焙烤食品制作场所使用面积≥20㎡,采用冷冻面团为直接原料的≥15㎡

餐饮服务许可审查通用要求

3.2.14.3

专间入口处应当设置独立的洗手、消毒、更衣设施。

专间入口处应当设置独立的洗手、消毒(消毒液或紫外灯等均可)、更衣设施。

(二)不定期下发实务操作指导,及时解决日常许可工作中遇到的问题

对于新兴业态和实践中的难点问题,应本着一事一议原则,经注册科组织讨论、请示市局后,形成统一操作口径;对于市局在电话、邮件、微信中已做回复但尚未形成正式文件的共性问题,可以采用许可问答的形式汇编成书面指导意见。由注册科将以上口径汇总为实务操作指导不定期下发基层所,以促进执法人员执行统一标准、提升业务水平。

(三)政策变化过渡期全局执行统一标准

新的许可政策正式施行后,对于还处于前期指导的申请人应立即改用新版审评标准提出修正意见;对于申请延续、场地设施不变的原发证单位仍应按照现行标准要求整改到位;对于做过图纸指导且已装修完工的申请人,由各基层所统一制定名单报注册许可科备案,经分管领导认可后,按照原审评标准进行现场核查。

(四)对事权划分进行合理调整

本着“谁看现场谁负责”的原则,将目前餐饮、流通环节由基层所负责现场核查的企业部分的材料受理、审核、发证归档下放,其余许可条线分工不变。明确以文书中的各级落款签字作为每个环节责任认定的直接依据。具体如下:

许可证类型

受理环节

现场核查环节

审核环节

审批环节

发证归档

企业

餐饮

注册科窗口

注册科负责500平方以上的大型、特大型饭店、500人以上就餐食堂(除工地食堂)、集体用餐配送单位、中央厨房的现场核查

注册科科长

分管局长

注册科

基层所窗口

基层所负责500平方米以下的小型饭店、中型饭店,现制现售项目,饮品店(甜品站)及500人以下就餐食堂的现场核查

基层所所长

基层所

流通

注册科窗口

注册科负责含现制现售项目(除仅申请食品再加热、非直接入口食品制售)的超市、卖场,生猪产品、牛羊肉批发(含批零兼营)以及自动售卖机业态的现场核查

注册科科长

注册科

基层所窗口

基层所负责除注册科核查之外的所有需现场核查的流通项目

基层所所长

基层所

个体户(及工地食堂)

餐饮

注册科窗口

注册科负责500平方以上的大型、特大型饭店的现场核查

注册科科长

分管局长

注册科

基层所窗口

基层所负责除500平米以上的大型、特大型饭店以外的其他个体户及工地食堂的现场核查

基层所所长

基层所

流通

注册科窗口

注册科负责含现制现售项目(除仅申请食品再加热、非直接入口食品制售)的超市、卖场,生猪产品、牛羊肉批发(含批零兼营)以及自动售卖机业态的现场核查

注册科科长

注册科

基层所窗口

基层所负责除注册科核查之外的所有需现场核查的流通项目

基层所所长

基层所

依据注册许可科食品经营接待窗口受理量,分派到14个基层所平均每天每个所窗口的受理量约增加1-3件不等,相对缓解了注册科的人手不足,未给基层所窗口带来很大负担,也不会造成许可文书流转的复杂问题。这样的分工模式有利于增强审核过程中发现问题及时沟通的便利性,也有利于提升许可工作的时效性,缩减办证流程,避免申请企业在科、所之间往返,进一步提高相对人的满意度。注册科则可以加强力量做好对基层所的指导和考核工作。

(五)建立依职能注销食品经营许可程序

1、许可有效期内不再符合许可条件的

食品经营者在许可有效期内不再符合许可条件的(如:生产经营场所或者主要设备、设施已不存在,原实施许可时提供的房屋租赁协议已过期或法院已判决终止租赁协议),可按照《食品澳门新濠天地官网首页法实施条例》第二十一条第二款的规定,依法撤销其许可。撤销许可后,应当按照《行政许可法》第七十条第四项和《实施办法》第四十一条第三项的规定,办理许可注销手续。食品经营者无法找到的,可采用公告方式送达撤销、注销文书,以及许可证失效及未回收原因。

2、许可有效期届满或者主体资格终止的

食品经营许可有效期届满未申请延续,或者食品经营者主体资格终止(不论许可有效期是否未届满)的,可按照《行政许可法》第七十条第一、三项和《实施办法》第四十一条第一、二项的规定,办理许可注销手续。食品经营者无法找到的,可采用公告方式送达注销文书。主体资格终止但许可有效期未届满的,公告中应说明许可证失效及未回收原因。

(六)多措并举走出“考证难”的困境

建议局层面向本市第三方培训机构交涉,争取提高开班频次、增加机考人数。各基层所可因地制宜,定期开展食品澳门新濠天地官网首页知识培训,帮助从业人员提高业务水平。如果条件允许,还可在部分基层所增设机考考场。

(七)规范超产证范围经营场所的许可要求

新设单位经营场地不得违章搭建,申请人已经着手搭建的,执法人员应在前期指导时尽量规劝其拆除。对于因历史原因遗留或难以拆除的搭建部分,分为以下几种情况操作:

对于经营场所存在横向改扩建的,违建部分不得设置食品处理区,违建面积不计入总营业面积,违建场所不体现在平面图中。对于经营场所存在纵向隔层的,隔层部分不得设置食品处理区,隔层面积计入总营业面积,隔层布局在平面图中标明,隔层信息录入审批系统;申请人还需提交有房屋质量检测资质的机构出具的隔层正常使用的检测报告,每次延续换证都需提交最新的合格检测报告。对于存在地下场所超出产证范围的,原发证时已核准、申请延续场地设施不变的可予以保留;新设单位地下部分不纳入许可发证范围,不得设置食品处理区和就餐场所;擅自增加下沉式面积的,不予许可。

(八)许可发证和证后监管有效衔接,工作重心向事中、事后监管转移

1、现场核查“1+1”模式。针对目前注册科负责场地核查的申请项目,由科室一名执法人员与基层所一名监管干部共同完成现场核查。其优势在于:科室和基层所执法人员可以互相学习,增强业务能力,统一许可口径;方便基层所为证后监管提前掌握信息;降低权力寻租风险。

2、“智慧云”实现平面图共享。场地平面图记载了核准时申请人的流程布局、主要设施设备和面积,是许可档案中的关键材料,也是执法人员后期监管的重要凭据。利用我局即将设立的“智慧云”系统将扫描入电脑的平面图实现储存共享。可在现有的食品澳门新濠天地官网首页信息公示栏中加标二维码,通过扫码即能获取申请人核准时的平面图,有利于监管干部及时了解原发证状态。

(九)建立高风险、高投入许可项目的选址会审制度

中央厨房和集体用餐配送单位是餐饮服务经营者中的高投入、高风险业态,不论是提前服务中的选址、图纸设计,还是许可阶段的实地验收都尤为关键。为了进一步完善此类项目的许可流程、降低食品澳门新濠天地官网首页风险,建议采取由注册科、食品所、属地基层所相关人员共同选址勘验的会审制度,通过多部门联合决策,逐级报分管科长、分管局长核准,将行政审批风险降至最低。

(十)试行许可证告知承诺制

深入学习借鉴浦东新区的优秀管理模式,对我区场地设施相对简单、风险较低的申请单位试行许可证告知承诺制。经营业态项目在告知承诺制发证范围内的申请单位可向许可部门提交书面材料,并承诺现场布局设施符合发证要求。材料齐全后许可部门无需现场核查,当场办结发证,核准后2个月内落实首次监管。试行告知承诺制度涉及的经营业态项目参照浦东局进行设置,包括:预包装食品销售(含/不含冷冻冷藏)的批发、零售、批发兼零售;散装食品(含/不含冷冻冷藏,不含熟食)、生猪产品、牛羊产品的零售;仅经营自制饮品制售的饮品店(甜品站);仅经营风味饮料,茶、咖啡、植物饮料的现制现售

(十一)建立完善的“一户一档”档案管理体系

各基层所将同一主体的工商注册、食品许可书面材料整合归纳为一套档案,后续的监管和行政处罚材料也按时间顺序归入其中,统一保管,并扫描入电脑建立电子档,形成每户经营单位可追溯性的完整历史材料。一户一档的管理体系有利于提高档案调阅的查询效率,有利于执法人员在监管中及时掌握经营单位的第一手资料,也有利于今后涉及食品经营许可的信息公开工作的顺利开展。

(十二)实行基层所新进干部轮训制度

注册许可科定期组织各基层所新进执法干部到科室的窗口受理条线和场地核查条线接受轮训,使其加快掌握注册许可流程及材料规范性的要求,增强实地检查的业务能力,塑造可持续发展的注册许可梯队,着力将新人培养成为我局今后从事许可监管工作的中坚力量。

(十三)廉政风险防范措施

1、使用执法记录仪,规范现场核查。执法记录仪能实时有效地记录所有的现场核查情况,可以为执法人员是否违规操作、现场布局设施是否符合要求等关键问题提供有力的佐证。执法记录仪的不仅能规范执法人员在现场核查中的言行,也能对执法干部规避行政风险起到自我保护的作用,同时能一定程度上震慑相对人行贿的不正之风。各基层所和业务科室可将所有的出勤记录汇总储存为电子档案,方便随时查阅,也可以作为考核的直观依据。

2、建立证后抽查回访机制。局纪检科室可定期随机抽取一定数量的发证单位进行回访,了解许可环节中有无违规违纪的情况发生。回访的形式可涉及电话询问、短信通知、登门核实等,并不固定。回访的结果由纪检科室统一汇总进行全局通告,以逐渐杜绝权利寻租等不良现象,达到自我监督、自我净化的目标。

上海市闵行区市场监督管理局

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